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封建時代，以家為國，周天子是一個家，齊國也是一個家，魯國又是一個家，這樣的貴族家庭很多，天下為這許多家庭所分割。那時在大體上說，則隻有家務，沒有政務。秦漢以後，中國已經隻剩了皇室一家，這一家為天下共同所戴，於是家務轉變成政務了。原來宰相不過是家庭的管家，到秦漢則是政府的領袖了。
曆史注腳：
十三曹
漢代宰相的秘書處叫做 “十三曹”。這十三曹分別是：西曹，管府史署用；東曹，管理二千石的長吏遷除，並包軍吏在內；戶曹，管理祭祀農桑；奏曹，管理政府一切章奏；詞曹，管理詞訟，屬於民事部分；法曹，掌郵驛科程，像現在的交通部；尉曹，管理曹運，清代有漕運總督；賊曹，管盜賊；決曹，管理判罪，這兩曹所管屬於刑事方麵；兵曹，管兵役；金曹，管貨幣鹽鐵；倉曹，管倉穀；黃閣，相當於宰相府秘書處的總務主任。
三公九卿
三公九卿是漢代中央政府裏的最高官。丞相、太尉、禦史大夫稱“三公”，丞相管行政，是文官首長；太尉管軍事，是武官首長，除了軍事之外，不過問它事；禦史大夫管監察，負責輔助丞相來監察一切政治設施，相當於副丞相。按照漢代習慣，須做了禦史大夫，才得“轉正”升任為丞相。這也就是說，三公之中丞相最有政治權力。
彈性皇權，理想照不進現實
錢穆堅持認為，從漢代的政府設置來說，皇權與相權是分開的，皇室和政府也是分開的，丞相代表的政府權力高於一切。但中國一向更看重不成文的法，凡事不講求具體，隻要一個大概就行了。不像現代的西方國家，明文規定皇帝私人不能過問首相的事。這可以說是一種長處，因為可以隨機應變，有伸縮餘地。但也有壞處，萬一碰著一個能幹且有雄心的皇帝，好大喜功，宰相的權力便會被侵奪。
漢武帝雄才大略，宰相的空間便被大大壓縮了。外朝的九卿，直接聽令於內廷。這樣一來，皇帝的私人秘書尚書的權力就大了。
漢武帝臨死時，太子早夭，他要把皇位傳給小兒子昭帝。於是先把昭帝的母親處死，防止皇後攝政。但幼帝還是需要人來輔佐，以前皇室由宰相管，漢武帝連宰相的事都管了，宰相也就很難預聞到宮內事。於是武帝臨死時，派霍光做了大司馬大將軍輔政。“帝年八歲，政事一決於光”。
霍光是皇家親戚，有資格作為皇宮的代表人。但照理，宰相早就是皇帝的副官，現在武帝在跳開宰相，在皇宮裏另設一個大司馬大將軍來幫皇帝的忙，如是就變成外有宰相，內有大司馬大將軍。這樣一來，皇宮和朝廷就容易發生衝突。當時有外廷、內朝之分，外廷由宰相統治，大司法大將軍霍光輔政，是內朝領袖。
昭帝死後，霍光立昌邑王做皇帝，沒幾天又廢了昌邑王，另立漢宣帝。廢立皇帝之時，霍光代表皇室召集九卿開會，有人說該請宰相參加。霍光說，這是皇帝家事，用不著丞相政府領袖參加，我們隻議定請示皇太後就行了。
霍光的一番話，初看好像也有幾分道理。他把皇位繼承當作皇室私事，政府就不用過問了。但是皇室之存在，由於有皇帝，而皇帝之存在，由於有政府。所以皇位繼承是政府事，並非皇室事。所以在高後四年，曾有一詔書，說皇帝久病不可管理天下，命群臣公議替代的新皇帝。呂後雖專權橫肆，但並沒說立皇帝的事情不要問朝廷。
皇帝世襲，是政府法理規定。若遇皇帝無嗣及其他變化，仍該按照政府意見公議決定。但這也是一種不成文的法，所以霍光得以趁機下手。而且霍光雖然說著政府領袖不必預聞皇帝的事情，但是他仍要召集其他政府大僚來公議所立，霍光也是情有所怯，並不敢全違背當時的傳統。
尚書原先隻是皇帝的內廷秘書，內廷諸職，隸屬於禦史中丞。現在皇室又另有一個代表人霍光，他不讓外麵的宰相知道皇室的事，卻代表皇室來過問政府的事。這樣一來，皇室的權力超越在政府之上，國家的命運可謂懸於一線。所以後來漢宣帝把霍氏權柄削減，恢複舊製，仍由禦史中丞來管領尚書。這樣又回到了禦史中丞透過禦史大夫，而達到宰相，內廷與外朝聲氣相通，大司馬大將軍便沒有實權了，霍家也就沒落了。